垃圾處理設施營運群體事件頻發，設施周邊居民動輒圍堵設施，政府行政主管部門苦無良策，以致形成惡性循環，極大危害了垃圾處理秩序和城市環境，危害了城市日常生產生活秩序，值得深度解析。

事件頻發,破壞垃圾處理秩序

垃圾處理設施的營運，與垃圾處理設施建設選址一樣，在全國范圍內頻頻引發群體事件。

2015年9月5日至11日，濟南市唯一在運行的濟南市第二生活垃圾綜合處理廠被周邊居民圍堵，導致每日消納3400噸垃圾的設施停產，2萬余噸垃圾腐爛發臭，全市居民備受垃圾煎熬，最后不得不動用警力來制止事件進一步延燒。2014年9月5日至8日，深圳市坪山新區最大的鴨湖垃圾填埋場遭到附近居民圍堵，2000余噸無處可去的垃圾堆積在21個社區垃圾中轉站，60萬人受到不同程度的影響。2014年5月4日，廣州市興豐生活垃圾衛生填埋場被附近居民圍堵，滿載6000多噸垃圾的運輸車蜿蜒2公里有余，道路兩邊居民叫苦不迭。2013年7月26日，北京市阿蘇衛垃圾填埋場遭到圍堵，導致其服務區內垃圾沒法正常清運。

類似事件很多。不僅垃圾填埋場被圍堵，垃圾焚燒處理廠、中轉站及糞渣、污泥等垃圾處理設施也時常被圍堵。這些群體事件的當事人是設施周邊居民和當地政府(行政管理部門)，目的是當事人爭取維護各自的經濟、環境、發展機會等利益，演變路數先是部分周邊居民以二次污染為名圍堵設施，以此訴求利益補償;如若不答應，便集體上訪、“散步”，使之惡化為社會維穩事件;如若答應，則醞釀下一波群體事件，以致類似事件沒完沒了，不僅破壞垃圾處理秩序和城市環境，而且破壞城市日常生活、生產秩序。

引因復雜，利益失衡是根本

除目的、演變路數相似外，各地垃圾處理設施營運群體事件的引因也大同小異。根本原因是設施周邊居民利益與設施服務區域公共利益的失衡，而引起利益失衡的主要原因無非是設施營運管理單位管理不力、垃圾處理設施建設規劃缺位和政府部門應對事件失策。營運管理不力是話柄，設施建設規劃缺位是營運管理不力的深層次原因，而應對失策則起到推波助瀾作用，致使垃圾處理設施營運群體事件形成惡性循環。

營運管理不力的為人詬病表現，也是垃圾處理設施營運群體事件的導火索，多是臭氣污染。垃圾腐爛便會發臭，而臭氣排放又難于管理，垃圾處理處置過程的管理稍有疏忽，便會引起或加重臭氣污染，如填埋場不規范作業、滲濾液調節池未加蓋、垃圾車滴漏等都會加重臭氣污染，給周邊居民造成視覺、味覺和聽覺困擾，損害居民利益，為群體事件提供了口實。

遺憾的是，在大規模處理處置垃圾過程中，難免百密一疏，再加上很多地區將填埋、焚燒這類市場化能力偏低的處理設施一味市場化甚至私有化，并以處理處置的垃圾量計算處理費，驅使逐利企業在盡可能減少人力、設備器材和資金等投入的同時挖空心思盡可能多地處理垃圾，為營運管理事故埋下禍根。

營運管理事故的第二個禍根是垃圾處理設施建設規劃缺位。規劃缺位主要表現為規劃編制不科學和執行不到位，導致垃圾處理方式單一、設施數量偏少且處理能力不足。一座設施停產或垃圾清運量增大就意味著在營運設施不得不超負荷運行，超負荷運行又加重營運管理困難。有座填埋場的設計填埋能力僅2000噸/日，實際每天卻消納8000余噸，最高時超過1萬噸，給垃圾車進場管理系統、填埋作業面、滲濾液及填埋氣收集與處理系統等管理造成硬傷，導致營運管理不力也就不足為怪。處理設施數量偏少和處理能力不足也限制了行政主管部門應對事件的回旋余地。群體事件頻發地多是這些地區，濟南如此，深圳如此，廣州、北京也是如此。

垃圾及垃圾處理具有鄰避效應，再加上可預見的營運管理不力和規劃缺位，行政管理部門本應預計到垃圾處理設施群體事件發生的可能性而決非突發事件，事先做好應對之策 ——提前做好防范性的制度安排，先事慮事，均衡利益，爭取主動，防止群體事件發生，即使不能防止發生，也可制止形成惡性循環。

實際情況卻是：群體事件突然發生，居民搶占先機，行政管理部門倉促被動應對而又不能果敢回復利益補償或設施停產的訴求。在事先沒有做好應對之策從而失去先機的條件下，行政管理部門沒法對居民訴求及時表態。不同意意味著事件升級，同意利益補償又不是一個部門立即可以決定的，而且，即使同意利益補償，也難保居民不會得寸進尺。至于設施停產，在處理能力不足的情況下，則意味著“垃圾填城”。行政部門只能猶豫支吾，結局必然是糟糕的事件升級，乃至形成惡性循環

措施待舉，關鍵在于建設利益共同體

群體事件之爭實則是利益之爭，設施周邊居民要維護自身的利益，當地政府要維護設施服務區域居民的公共利益、維護城市公共環境權益和維護城市生活生產秩序。因此，只要結合群體事件的引因，分析制訂設施建設營運和應對群體事件的具體措施，建成設施周邊居民與設施服務區域居民及設施營運單位間的利益共同體，便不難防治群體事件。

一是在國家層面出臺強力政策，制止任何人以任何理由和形式破壞垃圾處理設施的日常營運秩序。修訂《中華人民共和國固體廢棄物污染環境防治法》或出臺司法解釋，明確將破壞公益性垃圾處理設施及其日常營運秩序的行為視為破壞公共利益、環境、生產安全和社會秩序與治安的行為，依法追究刑事責任。唯有如此，才能制止動輒圍堵設施等激進行為，引導居民依法表達訴求，為公安、司法部門介入提供法律依據，做到“無理不得取鬧，有理好好講理”，杜絕惡性群體事件的發生，切實保障相關方的利益不受損失。

二是在國家或地方政府層面出臺政策，要求相關方建成利益共同體并規定相關方利益分配原則。明確規定設施周邊居民、設施服務區域居民和設施營運單位應建成利益共同體;明確規定由環境影響評價確定垃圾處理設施的“直接環境影響范圍”和“間接環境影響范圍”;明確受影響范圍內居民有權推選居民監督候選人，其中被第三方認可者可獲準對垃圾處理過程及其相關收益進行監督;明確受影響范圍內居民可要求經濟補償，“直接影響范圍”內居民還可要求配套建設公益設施、便利設施或綠化帶，規定經濟補償和援建設施等利益補償的底線。

三是政府主管部門和設施營運單位提升業務水平，發揮規劃的先導作用，強化設施營運管理。規劃編制單位組織協調好相關政策法規、標準、產業、市場、項目建設營運及資源等背景調查，編制好項目、市場與產業發展方案、資源配置方案和政策法規及標準發展方案，拿出具有時間性、地域性和針對性的且切實可行又具有前瞻性的垃圾治理規劃，并堅決執行之。打鐵還需自身硬，政府主管部門需要加強隊伍建設，做好建章立制、規范監督和保障供給等本職工作，切實做到依法行政、為民行政和科學行政;設施營運單位也應加強隊伍建設，實現專業化管理，不僅要經營好設施，還要發揮好設施周邊居民與設施服務區域居民間的紐帶作用。

吸收國內外焚燒填埋處理設施的建設經驗，檢討市場化之得失，加強政府在焚燒填埋等公益性較強的處理設施營運管理中的作用。建議采用政府建設委托企業營運的模式或公私合營模式建設營運焚燒填埋處理設施，尤其是填埋場的建設營運應以政府為主，而且控制委托營運期限在3～5年，并堅決解約管理與服務水平低的企業，確保這類設施的公益性。

四是從重追責。加強第三方質量、安全與環境評估，科學監管，從嚴監管，從速處理，且嚴格執行環境保護黨政終身責任追究制度。對于違反負面清單、被媒體曝光、群眾反映強烈的違規行為，必須從快從重給予行政處罰。對于受到行政處罰且屢罰不改的環境破壞行為，對于造成土壤和地下水嚴重破壞、造成飲用水源污染和人員傷亡的環境違法行為，以及阻礙執法人員依法執法的行為，必須從嚴打擊，從重追責。

經驗鏈接

1.香港垃圾處理以規劃為引領

香港因地制宜制定中長期垃圾分類處理發展規劃，規定了中長期垃圾分類處理的控制目標和實現控制目標的措施。在規劃引領下，香港按部就班地推動了家居廢物源頭分類計劃(2005年)和工商業廢物源頭分類計劃，建成了占地300畝再生資源回收利用環保園和3座總庫容13，500萬立方米的新界堆填區(填埋場)，形成了物質回收利用和填埋處置并重的垃圾分類處理體系。目前正在有條不紊地推動焚燒處理設施的建設。香港填埋庫容可使用至少30年，為焚燒處理設施建設提供了充裕時間，保證了香港垃圾處理的可持續發展。

香港垃圾處理規劃具有較強的時效性、地域性、實效性和前瞻性，保證垃圾處理可持續發展性，而行動注重實效性，注重先易后難、循序漸進、因地制宜和難點突破，注重每個事件的可控性，同時行動方案又具備多層次、多管齊下和多部門協同，確保目標得以實現。此外，香港注重不斷提高垃圾處理設施的建設營運水平，注重作業規范和精細化管理，值得借鑒。

2.韓國重視大型垃圾處理設施的公益性

韓國大型垃圾處理設施建設營運水準高。像位于世界杯公園內的首爾麻浦垃圾焚燒廠，周圍叢林掩映,流水潺潺，宛若一處文化休閑設施;廠內外聞不到一點臭味;大廳和辦公室里一塵不染。麻浦垃圾焚燒廠采用“政府投資建設，委托企業營運”模式，并設有專門的“居民支持基金”，對受影響范圍內居民進行補償，不僅保護了設施周邊居民的利益，也維護了設施服務區域居民的利益。

韓國垃圾處理設施的公益性受法律保護。韓國法律規定，垃圾處理設施屬于公共設施，是一定要建的。然而，考慮到垃圾與垃圾處理的鄰避效應，早在1997年，韓國便出臺了《促進區域性垃圾處理設施建設法》，對設施選址方法、程序、利益補償辦法、用地保障和建設營運監督辦法等做出了明確規定，如成立“居民支持基金”，對受影響范圍內居民進行補償等。另有法律還規定，50頓/日以上處理規模的大型焚燒廠應由政府投資建設，確保高標準建設而又不浪費公共資源;韓國的大型垃圾處理設施的營運費結算不與垃圾處理量掛鉤，政府委托合同期一般只有3年，服務不滿意的企業將被替換，確保營運單位專心于高標準管理和服務。這些制度性安排保護了公共利益不受侵害。

(第一作者系廣州市城市管理委員會發展規劃處副處長;第二作者系浙江財經大學城鄉規劃與管理學院城市發展與管理系主任)